قانون بحران‌ساز؛ چرا صنایع ناچار به انتقال آب از دریا شدند؟
دنیای معدن: ریشه‌های فلات خشک ایران تنها در کمبود باران نیست، بلکه در خاک حاصلخیز قوانینی نهفته است که ناخواسته تضاد منافع را نهادینه کردند. قانونی که قرار بود توزیع عادلانه منابع را تضمین کند، در عمل با تقسیم مدیریت آب میان دو نهاد - وزارت نیرو، با انگیزه ساخت و عرضه، و وزارت کشاورزی، با مأموریت توسعه مصرف- دور باطلی از تقاضای فزاینده و پاسخ عرضه متناسب ایجاد کرد. این چارچوب ناکارآمد، بخش کشاورزی پرمصرف را تقویت کرد و صنایع با بهره‌وری بالاتر را به حاشیه راند. در نهایت، این صنایع بودند که برای جبران ضعف حکمرانی مجبور به سرمایه‌گذاری‌های پرهزینه‌ای مانند انتقال آب از دریا شدند. بحران کنونی، نتیجه اجتناب‌ناپذیر این بازی جمعی باخت-باخت است.
بحران آب ایران، بیش از آنکه بحرانی اقلیمی یا ناشی از کمبود منابع مطلق باشد، یک بحران ساختاری در مدیریت، و به‌طور دقیق‌تر، یک شکست استراتژیک در «مدیریت ذی‌نفعان» است. ریشه این بحران را نمی‌توان تنها در خشکسالی جستجو کرد؛ ریشه آن در چارچوب قانونی‌ای نهفته است که در ظاهر برای توزیع عادلانه نوشته شد، اما در عمل، تقاضای مازاد را نهادینه کرد و تضاد منافع را به قانون تبدیل نمود.
«قانون توزیع عادلانه آب» مصوب ۱۳۶۱، سندی است که پارادوکس امروز ما را چهل سال پیش پایه‌ریزی کرد. این قانون، به‌جای ایجاد یک بازار رقابتی یا یک رگولاتوری منسجم برای یک منبع کمیاب، یک سیستم مدیریت چندپاره و متعارض را ایجاد کرد که شکست آن از ابتدا قابل پیش‌بینی بود.
تضاد منافع در هسته قانون
بر اساس اصل ۴۵ قانون اساسی، «قانون توزیع عادلانه آب»، آب را به‌عنوان مشترکات و در اختیار حکومت اسلامی تعریف می‌کند. این قانون، مسئولیت حفظ و اجازه و نظارت را به دولت محول می‌کند. اما مشکل دقیقاً از همین نقطه آغاز می‌شود. دولت یک نهاد یکپارچه نیست، بلکه مجموعه‌ای از ذی‌نفعان با منافع متعارض است.
قانون در ماده ۲۱، این تضاد را نهادینه می‌کند:
متولی تخصیص: «تخصیص و اجازه بهره برداری… منحصراً با وزارت نیرو است.»
متولی توزیع: «تقسیم و توزیع آب بخش کشاورزی… با وزارت کشاورزی است.»
این تفکیک، یک خطای مرگبار استراتژیک بود. این قانون، مدیریت یک منبع واحد (آب) را بین دو ذی‌نفع اصلی که اهداف سازمانی آنها ذاتاً در تضاد با حفظ آب است، تقسیم کرد؛ چرا که هدف اصلی وزارت کشاورزی، حفظ آب نیست، بلکه نیل به خودکفایی و توسعه کشاورزی است. این وزارتخانه به عنوان متولی توزیع آب به بزرگترین مصرف‌کننده (بخش کشاورزی با سهم ۹۰ درصدی)، عملاً به وکیل‌مدافع افزایش تقاضا تبدیل می‌شود، نه مدیر کاهش مصرف.
از دیگر سو وزارت نیرو نیز علی‌رغم وظیفه تخصیص، هدف مدیریت تقاضا را دنبال نمی‌کند. هویت تاریخی و سازمانی این وزارتخانه، یک هویت عمرانی و عرضه‌محور بوده که با فروش آب و برق، درآمد خود را تأمین می‌کند. موفقیت در این وزارتخانه با مدیریت مصرف تعریف نمی‌شود، بلکه با ساخت سدهای بیشتر و پروژه‌های انتقال آب تعریف می‌شود. از دید استراتژیک، ما با بازاری مواجهیم که دو تنظیم‌گر اصلی، خودشان بزرگترین عوامل ایجاد تقاضا هستند که نتیجه کنش آنها، ایجاد مازاد تقاضا و بروز کسری می‌شود.
چگونه متولیان، تقاضای مازاد را خلق می‌کنند؟
این تضاد ساختاری، در عمل خود را نشان می‌دهد. همانطور که مقامات اسبق وزارت نیرو تأیید می‌کنند، مشکل ایران کمبود عرضه نیست، بلکه مدیریت تقاضا است. ساختارهای قانونی ما برای زمانی نوشته شده‌اند که آب، کالایی فراوان تلقی می‌شد. وزارت کشاورزی، با داشتن اختیار توزیع، به جای بهینه‌سازی، به دنبال توسعه سطح زیر کشت است. این وزارتخانه به جای مدیریت «مصرف معقول» (مفهومی که در قانون به آن اشاره شده)، به عامل فشار برای دریافت تخصیص بیشتر از وزارت نیرو تبدیل شده است.
وزارت نیرو، به جای ایفای نقش رگولاتور، خود به یک ذی‌نفع پروژه‌های عمرانی تبدیل شده است. بسیاری از این طرح‌ها هیچ توجیه فنی و اقتصادی ندارند و صرفاً پروژه‌های عمرانی هستند. وزارت نیرو، به جای مهار تقاضای بخش کشاورزی، با تعریف پروژه‌های انتقال آب جدید، این پیام را مخابره می‌کند که آب (حتی با هزینه گزاف) وجود دارد و به این ترتیب، خود عامل ایجاد تقاضای کاذب می‌شود. این یک دور باطل مدیریت ذی‌نفعان است؛ وزارت کشاورزی با الگوی مصرفی خود تقاضا ایجاد می‌کند، و وزارت نیرو با الگوی عمرانی خود، به این تقاضا (به جای مهار آن) پاسخ کاذب می‌دهد.
الگوی رهبران صنعت: جبران شکست ذی‌نفعان
در قانون، صنعت پس از شرب و کشاورزی، اولویت آخر تخصیص آب قرار گرفته است و بنا بر صحبت‌های رضا حاج کریم، رئیس فدراسیون صنعت آب کشور، «سهم صنعت از مصرف آب کشور برابر با ۳.۹ درصد است.» اما گران‌ترین آب به صنعت اختصاص یافته و بیشترین هزینه پروژه‌های انتقال آب نیز به عهده صنایع بزرگ گذارده شده است. صنایعی مانند فولاد، برخلاف کشاورزی، بهره‌وری آب بسیار بالاتری دارند، اما قربانی اصلی این سوءمدیریت هستند. آنها با دو واقعیت روبرو هستند: عدم اتکا به تخصیص آب از سوی دولتی که خود درگیر تضاد منافع است و فشار اجتماعی ناشی از بحرانی که عامل اصلی آن نیستند.
راه حل بنگاه‌های بزرگ، یک راه حل پراگماتیک و استراتژیک است: خروج از این بازی شکست‌خورده. وقتی سیستم مدیریت آب کشور (متشکل از وزارت نیرو و کشاورزی) در مدیریت ذی‌نفعان و مهار تقاضا شکست می‌خورد، صنعت مجبور می‌شود با هزینه خود، راه‌حل جایگزین خلق کند.
طرح‌های انتقال آب از دریا که توسط صنایع کلید زده شده‌اند، صرفاً یک دستاورد فنی نیستند؛ آنها «جبران» شکست مدیریت دولتی آب هستند. این صنایع مجبور شده‌اند مسئولیت کاستی‌های باقی بخش‌ها، به ویژه کشاورزی، را بر دوش بکشند. این، گران‌ترین شکل مدیریت ریسک است؛ ریسکی که توسط خود ساختار قانونی و تضاد منافع متولیان آن ایجاد شده است.
در کنار آن، فولاد مبارکه به عنوان پیشران صنعت کشور، توانسته تا حد زیادی مصرف آب خود را مدیریت کند. در ایران، فولاد مبارکه از پیشگامان اقتصاد چرخشی بوده و در حوزه آب نیز میلیاردها تومان سرمایه گذاری در چند پروژه اصلی این شرکت در خصوص کاهش مصارف آب، بازچرخانی آب در خطوط تولید و تصفیه پساب شهرهای اطراف مجتمع، صورت گرفته است. نتایج اما قابل توجه بوده‌اند؛ میزان برداشت آب شیرین از حوزه زاینده رود از ابتدای تأسیس از ۴۰ میلیون متر مکعب به ۱۸ میلیون متر مکعب تقلیل یافته است و مصرف ویژه آب خام به ازای هر تن فولاد به ۲.۶ مترمکعب رسیده که خود بسیار پایین‌تر از متوسط جهانی است.
دیدگاهتان را بنویسید