تصمیمات دشوار/مانع اصلی فراروی سرریز سرمایه به بخش معدن چیست؟

 

بخش معدن و صنایع معدنی کشور از بخش‌های راهبردی و مهم اقتصادی محسوب می‌شود. بر اساس آمارهای رسمی، کشورمان ایران با حدود 68 نوع ماده معدنی، در میان 10 قدرت معدنی جهان جای دارد. همچنین، ایران از نظر تنوع ذخایر، جایگاه 10ام جهانی را به خود اختصاص داده است و از منظر ذخایر مس، سرب، روی، سنگ‌آهن، سنگ‌های تزئینی و...، در صدر برترین کشورهای جهان قرار دارد. اما نگاهی به وضع موجود بخش معدن کشور و جایگاه آن در اقتصاد کشور نشان می‌دهد، ایران نتوانسته است به نحوی بایسته از ظرفیت معدنی کم نظیر خود برای توسعه اقتصادی بهره‌گیرد. متوسط رشد منفی 1 درصدی بخش معدن طی دهه اخیر 1390 لغایت 1401 خود گواهی بر این ادعا است. اما به راستی چرا بخش معدن در کشور از توسعه بایسته بر اساس ظرفیت‌های خود برخوردار نیست؟

بخش معدن از آنجا اهمیت مضاعف پیدا می‌کند که ادامه حیات و فعالیت واحدهای صنعتی و صنایع پیشران و پایین دست، وابسته به مواد اولیه استخراج شده از معادن هستند و لذا عدم توجه به توسعه و تکمیل حلقه‌های زنجیره ارزش در بخش معدن (از اکتشاف معادن تا محصول نهایی) در عمل بخش صنعت کشور را با چالش‌ تامین نشدن مواد اولیه روبه رو می‌کند که حاصل آن هم چیزی جز تعطیلی و کاهش ظرفیت فعال صنایع نیست. 

یکی از موانع انباشت و سرریز سرمایه به بخش معدن در اقتصاد کشور، خلأ نقشه راه جامع در حوزه معدن و فقدان یک خط فکری مشخص برای سیاستگذاری در حوزه معدن است. فقدان نقشه راه جامع در حوزه معدن باعث شده است که تصمیمات بعضا متناقض، آشفته و بدون در نظرگرفتن افق‌های میان مدت و بلندمدت در این بخش گرفته شود که نه‌تنها اینگونه سیاستگذاری اثرگذاری لازم را برای تحرک بخشی به جایگاه این بخش نداشته است، بلکه فعالان حوزه معدن را نیز در هاله‌ای از ابهام و سردرگمی اسیر کرده است، به نحوی که بر مبنای اظهارات فعالان و متخصصان حوزه معدن، در صورت ادامه این نوع سیاستگذاری، آینده‌ای روشن برای فعالیت در این حوزه وجود ندارد، از این رو یکی از تصمیمات دشوار وزارت صمت و به طور خاص معاونت معدنی این وزارتخانه تدوین یک نقشه راه جامع در بخش معدن و الزام به اجرای آن است. 

از سوی دیگر، عدم رغبت به سرمایه‌گذاری در بخش معدن و عدم بهره‌گیری از پتانسیل‌های بی‌نظیر بخش معدن در توسعه اقتصاد کشور، باعث قرار‌گیری این بخش در موضع فرودست سیاستگذاری است. به این معنا که سیاستگذاری برای بخش معدن در وزارت صنعت، معدن و تجارت، ذیل صنعت و بازرگانی تعریف می‌شود، لذا سیاستگذار؛ بخش معدن را به عنوان یک حلقه ارزش آفرین مستقل در نظر نمی‌گیرد و صرفا در نگاه سیاستگذار معدن به عنوان پیش‌نیاز تامین مواد اولیه صنایع دیده می‌شود. با توجه به آنکه در دهه گذشته (1390 لغایت 1401) متوسط رشد بخش صنعت کشور منفی 6/1 درصد ثبت شده است، لذا سیاستگذاری برای بخش معدن بر محور و مبنای بخش صنعت، بخشی که از رشد و سرعت لازم برای تحرک بخشی به اقتصاد کشور برخوردار نیست، مانع از ارتقای نقش و جایگاه بخش معدن در اقتصاد کشور شده است و اگر وزارت صمت به دنبال رشد 13 درصدی پیش بینی شده برای بخش معدن در برنامه هفتم است باید رویکرد‌ها و سیاستگذاری‌های مربوط به بخش معدن را بر اساس ظرفیت‌های بی‌نظیر این بخش اصلاح کند. 

شایسته ذکر است که ضعف حکمرانی و فقدان نقشه راه در بخش معدن موجب سیاستگذاری‌های اقتضایی و بعضا متعارض و متناقض شده است و به عنوان مانع اصلی فرا روی سرریز سرمایه و نقدینگی به بخش معدن قرار دارد. در خصوص پیامدهای این شیوه حکمرانی و سیاستگذاری در بخش معدن، می‌توان به نمونه‌هایی به شرح ذیل اشاره داشت. به عنوان مثالی از سیاستگذاری‌های اقتضایی در بخش معدن، می‌توان به تعیین غیرکارشناسی عوارض صادرات مواد معدنی و حذف یکباره معافیت مالیات صادرات مواد خام و نیمه‌خام اشاره کرد. سیاستی که طی سنوات گذشته دولت‌ و مجلس در بطن قوانین بودجه سالانه برای حمایت از تولید داخل و توسعه زنجیرهای ارزش اجرایی کرده‌اند. در حالی که اجرای این سیاست زمانی موجب تکمیل زنجیره‌ ارزش صنایع معدنی می‌شود که تکنولوژی‌های مورد نیاز برای توسعه زنجیره‌های ارزش در دسترس باشد و بازاری برای محصولات معدنی وجود داشته باشد. مادامی‌که صنایع پایین دستی توسعه نیافته‌اند، لاجرم بخشی از مواد معدنی مازاد بر نیاز داخل است و تقاضایی برای آن وجود ندارد، فلذا حمایت از صادرات مواد معدنی، اقدامی راهبردی برای حفظ و توسعه فعالیت‌های معدنی محسوب می‌شود، در حالی که در چند سال اخیر به واسطه برداشت ناصوابی که در سطح محافل سیاستگذاری از توسعه زنجیره ارزش محصولات معدنی شکل گرفته است، عوارض سنگین صادراتی (در برخی از موارد بالای 80 درصد) بر صادرات مواد معدنی مازاد بر نیاز داخل در نظر گرفته شده است که در عمل راه را برای صادرات این محصولات بسته است و کشور را از درآمدهای ارزی که می‌توانست به این واسطه کسب کند محروم ساخته است. 

مثال دیگر؛ ماده (3) قانون جهش تولید دانش بنیان است که به موجب این قانون، واردات ماشین‌آلات و تجهیزات معدنی مشمول حقوق ورودی می‌شود. به‌رغم مخالفت‌های اتاق ایران در خصوص ماده (3) اما تصویب این ماده تنگناهای جدی‌ در خصوص واردات ماشین‌آلات برای فعالان حوزه معدن پدید آورده است و به بحران بهره‌وری در بخش معدن دامن زده است. به عنوان نمونه‌ای دیگر، باید اشاره داشت که در سنوات اخیر «محدودیت دسترسی به زیرساخت‌های تامین آب و انرژی» و به بیان بهتر «مشکل کمبود آب، برق و گاز» از جمله موانعی بوده است که فعالیت در بخش معدن و صنایع معدنی را محدود و با بی‌ثباتی مواجه کرده است. این مساله حتی در شرایط تامین کافی مواد اولیه منجر به تولید زیر ظرفیت و به تبع آن افت بهره‌وری معادن و صنایع معدنی شده است و این در حالی است که در حال حاضر 92درصد ذخایر فلزی در 4 استان کرمان، یزد، آذربایجان شرقی و خراسان رضوی متمرکز است. این 4 استان جملگی با کمبود آب مواجه هستند. ضمنا با وجودی که این 4 استان، مساحت 29 درصدی از کل اراضی کشور را به خود اختصاص داده‌اند و به 22درصد از راه‌های کشور دسترسی دارند، همچنان تحت تاثیر محدودیت زیرساخت‌های پشتیبان با افزایش هزینه فعالیت مواجه هستند. این انتظار از برنامه هفتم توسعه بود که برای بهبود دسترسی به تجهیز زیرساخت‌های لجستیکی، آب و انرژی در معادن و صنایع معدنی، سیاست‌های مشخصی در نظر گرفته شود، اما ملاحظه می‌شود که برای رفع این چالش در برنامه هفتم توسعه سیاست مشخصی در نظر گرفته نشده است. 

به همین ترتیب سیاست دیگری که در برنامه هفتم توسعه مصوب شده است «اجرای طرح‌های تولید یا ارتقای بهره‌‎وری برق توسط واحدهای صنعتی و معدنی »، در حالی که تجربه سنوات گذشته گویای این واقعیت است که تحمیل شرایط مدیریت مصرف به صنایعی که در احداث نیروگاه خودتامین پیشقدم بودند و عدم قطعیت در تحویل برق تولیدی صنایع و ناتوانی وزارت نفت در تامین سوخت این نوع از نیروگاه‌ها، مانع از ورود صنایع به فرآیند خودتامینی برق شده است و در عمل پیشرفت چندانی از این طریق حاصل نشده است. همچنین، اگر به واسطه اجرای این حکم معادن و صنایع معدنی بزرگ با خودتامینی برق، بخشی از نیازهای خود را تامین کرده‌اند، اما به موجب این حکم مشکل تامین برق صنایع کوچک و متوسط همچنان پا برجاست و ضرورت دارد دولت برنامه مشخصی برای توسعه سرمایه‌گذاری و ایجاد نیروگاه‌های جدید در دستور کار قرار دهد.

همچنین، در برنامه هفتم توسعه اگرچه حکمی برای حمایت از بازسازی و نوسازی ماشین‌آلات خطوط تولید، مصوب شده است که به موجب آن واردات ماشین‌آلات با فناوری روز دنیا جهت جایگزینی با ماشین‌آلات فرسوده مشروط به عدم ساخت داخل یا کمبود ظرفیت‌های تولید داخل پس از تأیید شورای راهبری فناوری‌های دانش‌بنیان موضوع قانون جهش تولید دانش‌بنیان مجاز شده است و واحدهای دارای جواز نوسازی و بازسازی از معافیت حقوق گمرکی بابت واردات ماشین‌آلات مذکور معادل ارزش حامل‌های انرژی صرفه‌جویی شده توسط این واحدها برخوردار شده‌اند. اما باید توجه داشت که در نظر گرفتن دو شرط «عدم ساخت داخل» یا «کمبود ظرفیت‌های تولید» در متن این حکم، در شرایطی که توان ساخت داخل کفاف تقاضای موجود را ندارد و از کیفیت لازم نیز برخوردار نیست، اجرای سیاست بازسازی و نوسازی ماشین‌آلات و تجهیزات معادن را در عمل دشوار و این حکم‌سیاستی را کم‌دستاورد خواهد ساخت.

با توجه به تمام نکات مورد اشاره باید گفت که بهره‌گیری از فرصت‌های سرمایه‌گذاری در بخش معدن، نیاز به تغییر نگرش‌های مسلط در همه ارکان سیاستگذاری در کشور دارد. در این راستا ضروری است که وزارت صمت برای بهره‌گیری از ظرفیت‌های بی‌نظیر معدنی اقداماتی به شرح ذیل در دستور کار قرار دهد:

-    باید در نظر داشت یک پیش‌نیاز اساسی برای توسعه سرمایه‌گذاری در بخش معدن تدوین نقشه راه معدن کشور با رویکرد «توسعه فعالیت اکتشافی و شناسایی ذخایر معدنی»، «بهبود بهره‌وری عملیات معدن‌کاری» و « هدایت سرمایه‌گذاری در حوزه معدن به سمت تولید محصولات راهبردی و با ارزش افزوده بالا»، مبتنی بر اصول آمایش سرزمین، برداشت صیانتی از معادن، استفاده از فناوری‌های نوین، تکمیل زنجیره ارزش و... است و ضروریست که وزارت صمت در این زمینه گام اساسی بردارد و بر اجرای این سند متعهد باشد. 

-    از سوی دیگر، باید در نظر داشت که توسعه فعالیت‌های معدنی و به تبع آن صنایع معدنی، وابسته به صادرات و کسب جایگاه در زنجیره ارزش جهانی است، چراکه منابع ارزی حاصل از صادرات مواد معدنی، زمینه را برای توسعه فعالیت‌های معدنی و ارتقای سرمایه‌گذاری در امر اکتشاف و شناسایی معادن جدید فراهم می‌کند. در این راستا وزارت صمت، با همکاری و مشارکت دیگر وزارتخانه‌ها و سازمان‌های مرتبط، سیاستگذاری‌ها را به سمت توسعه صادرات مواد معدنی مازاد بر نیاز داخل بازبینی و بازآفرینی کند. 

-    همچنین، باید در نظر داشت که سرریز سرمایه‌گذاری به بخش معدن مستلزم فراهم ساختن امکان اکتشاف در کلیه مساحت کشور به استثنای مناطق چهارگانه ممنوعه محیط‌زیست است. نمی‌توان بدون توسعه در بالادست انتظار افزایش بهره‌برداری از ذخایر معدنی را داشت. وزارت صمت با همکاری سازمان منابع طبیعی و محیط‌زیست، سازمان انرژی اتمی و دستگاه‌های مربوطه شرایط را برای توسعه فعالیت‌های اکتشافی تسهیل کند. 

-    در نهایت باید در نظر داشت برای ارتقای بهره‌وری در بخش معدن و افزایش رقابت‌پذیری در این حوزه، حمایت از نوسازی ماشین‌آلات و تجهیزات معدنی از ضروریات توسعه بخش معدن محسوب می‌شود و این در حالی است که سیاستگذار برای به‌روز‌رسانی ناوگان ماشین‌آلات معدنی با یک دوگانه سخت مواجه است. از یکسو، وزارت صمت در پی حمایت از تولید داخلی ماشین‌آلات معدنی است و از سوی دیگر، به منظور ارتقای ظرفیت بخش معدن در اقتصاد کشور، کل زنجیره نیاز شدیدی به نوسازی از طریق واردات دارد. با توجه به آنکه برقراری تعادل میان تولید ماشین‌آلات معدنی و واردات آن، لازمه تحقق بخشی به رشد اقتصادی باثبات و پایدار محسوب می‌شود، لذا وزارت صمت باید رویکرد خود را در توسعه صنعت ماشین‌سازی داخلی تعدیل کند و با در نظر گرفتن بخش معدن به عنوان یک بخش مولد اقتصادی، هرگونه محدودیت‌ و ممنوعیت‌ بر واردات ماشین‌آلات معدنی را حذف کند.