235036

موسسه مطالعات و پژوهش های بازرگانی ۱۶ راهکار به سیاستگذاران حوزه معدن پیشنهاد کرد

ابر چالش های حقوق دولتی معادن

دنیای معدن: آیا در ایران حقوق دولتی معادن به درستی تنظیم می شود؟ آیا از این حقوق به درستی بهره برداری می شود؟ برآیند جدیدترین گزارش موسسه مطالعات و پژوهش های بازرگانی حاکی از آن است که در یک دهه گذشته در ایران حقوق دولتی معادن عمدتا به شکل نامتعارف ترسیم و مورد بهره برداری قرار گرفته است. شرایطی که ناشی از بروز و ظهور ۱۸ مانع مهم است.

به گزارش دنیای معدن، این موانع خود از سه ابر چالش، «محاسبه حقوق دولتی»، «هزینه کرد حقوق دولتی» و «بحران شفافیت و اطلاع رسانی» نشات گرفته اند. مباحثی که هرکدام تله ای برای عدم تعادل در حوزه معدن به شمار می آیند، زیرا نحوه سیاستگذاری و اجرای دستگاه های دولتی در 10سال گذشته باعث شده در یک مقطع کشور شاهد شکل گیری سود نامتعارف دولت و در مقطع دیگر شاهد شکل گیری سود نامتعارف معدن کاران باشد. این عدم تعادل در نهایت نیز منجر به رشد بخش معدن نشده است، زیرا گذشته از عدم محاسبه حقوق دولتی، هزینه کرد حقوق دولتی نیز از دید کارشناسان در سال های اخیر به درستی اجرا نشده است، در واقع دولت برخلاف ماده ۱۴ قانون معادن رفتار کرده است. در این دوره نه تنها شاهد رشد قابل توجه توسعه معادن نبودیم، بلکه شاهد تخلفات زیست محیطی نیز بودیم. حال با توجه به اهمیت تنظیم حقوق دولتی، بانک جهانی 6 توصیه به سیاستگذاران دنیا کرده است.

اولین توصیه این بانک این است که در جریان تنظیم حقوق دولتی، اثرتجمعی سایر مالیات ها و الزامات تکلیف شده در نظر گرفته شود. درضمن سیاستگذار بر مبنای منافع بلندمدت همچون افزایش رقابت پذیری، جذب سرمایه، بهبود زیرساخت ها و توسعه پایدار این بخش حرکت کند. پیشنهاد بعدی این بانک این است که حقوق دولتی بر اساس اهداف، انگیزه ها و ریسک معیار واحد، ارزش یا سود در محاسبات لحاظ شود. درضمن باتوجه به اینکه بین جذب سرمایه گذاری داخلی و خارجی و نرخ حقوق معدنی بده بستان وجود دارد؛ در تعیین نرخ حقوق دولتی به مقتضیات هر ماده معدنی توجه شود. پیشنهاد دیگر این بانک بهبود شفافیت و ارتقای روش های محاسباتی فعالیت های معدنی است. آخرین توصیه نیز توجه به پارامترهایی نظیر درجه عیار ماده معدنی، ظرفیت معدن و عمر معدن است.

وضع موجود حقوق دولتی معادن در ایران

به گزارش موسسه مطالعات و پژوهش های بازرگانی، یکی از عوامل اثرگذار جدی بر میزان بهینگی تعادل های یک اقتصاد و حتی تله های عدم تعادل اقتصاد، دولت و چگونگی سیاستگذاری های دولت است. در نظریات اقتصاد بخش عمومی دولت علاوه بر ایفای نقش حداقلی که در اقتصاد دارد، موظف است در مواردی نظیر شکست بازار در اقتصاد دخالت کند و با سیاستگذاری مناسب اقتصاد را به سمت نقطه بهینه سوق دهد. در چارچوب ادبیات متعارف اقتصاد یکی از مواردی که دخالت دولت در آن موجه است، کالاهای با ماهیت سرمایه ملی یا حتی بین نسلی است. در چنین شرایطی واگذاری کامل این بازار به یک گروه خاص منجر به محروم شدن سایر اقشار می شود و در مواردی که کالا ماهیت بین نسلی دارد، واگذاری کامل بازار به نسل حاضر منجر به قربانی شدن سهم نسل های آتی خواهد شد.

همچنین زمانی که هزینه ورود به یک اقتصاد بسیار بالا باشد، افراد با سرمایه های اندک توان حضور در فعالیت را ندارند. این امر باعث می شود نوعی انحصار شکل گرفته و از این مجرا منافع اجتماعی کمتری نصیب جامعه شود. این ویژگی را در معادن و بهره برداری از آنها می توان دید. استخراج و بهر ه برداری از معادن نیاز به سرمایه بالایی دارد که این موضوع نیز امکان ورود، سرمایه گذاری و بهره برداری بخش بزرگی از افراد را غیرممکن می کند. براین اساس یکی از ردیف های درآمدی دولت در بودجه سالانه، درآمد حاصل از حقوق دولتی و بهره مالکانه است که این حقوق درحال حاضر کمتر از یک درصد (7/ 0 درصد) بوده که سهم ناچیزی از منابع دولت را شکل می دهد. موضوع قابل توجه درخصوص حقوق دولتی عدم تحقق ارقام مصوب در قوانین بودجه است. البته تا سال 1397 میزان تحقق حقوق دولتی کمتر از میزان پیش بینی شده در بودجه های سالانه بوده است. این روند در سال های گذشته روندی معکوس داشته که ناشی از اقدام ایمیدرو در پرداخت بدهی های خود است. البته نرخ های قطعی هر سال در پایان سال اعلام می شود و پس از آن دارندگان پروانه باید آن رقم را پرداخت کنند. مثلا بخشی از حقوق سال 1399 در 1400 پرداخت می شود.

نکته قابل توجه دیگر این است که در قوانین بودجه سال های 1394 و 1395 رقم مصوب حقوق دولتی کاهش یافته است. این امر با هدف حمایت از بخش معدن در مقابل رکود آن انجام شده بود. در این بین حقوق دولتی و بهره مالکانه تا سال 1398 حدود 2/ 0 تا 3 درصد منابع حاصل از فروش نفت در بودجه دولت بود. رقمی که در سال 1399 به 5 درصد رسید که آن نیز ناشی از کاهش تشدید درآمدهای نفتی به دلیل شدت گرفتن تحریم و عدم تحقق درآمدهای نفتی پیش بینی شده در بودجه بوده است. در نهایت بررسی یک دهه حقوق دولتی معادن نشان از سهم ناچیز این حقوق از منابع بودجه دولتی دارد. در این دوره مقایسه عملکرد حقوق دولتی با کسری بودجه دولت نیز نشان می دهد که درآمد ناشی از حقوق دولتی نسبت به کسری بودجه بسیار ناچیز است. این رقم نسبت به پتانسیل های معدنی موجود در کشور نیز بسیار ناچیز ارزیابی می شود. یک مرور مختصر منابع معدنی و معادن فعال در ایران نشان می دهد کشور از نظر جغرافیایی در بخش میانی کمربند کوه زایی آلپ هیمالیا قرار دارد که از باختر اروپا آغاز می شود و پس از گذر از ترکیه، ایران، افغانستان تا تبت و نزدیکی برمه و اندونزی ادامه دارد. قرارگیری در این کمربند که مرز برخورد دو ابرقاره اصلی دنیا بوده و 15 درصد ذخایر این کمربند شناخته شده دنیا را در خود جای داده، باعث شده تا ایران سرزمینی مستعد و از نظر توان معدنی پراستعداد باشد، به طوری که میزان ذخیره قطعی آن بالغ بر 55 میلیارد تن برآورد شده است. براساس اکتشافات معدنی انجام شده در کشور، ایران 7 درصد ذخایر معادن جهان را در اختیار دارد. از لحاظ تنوع 68 نوع ماده معدنی در ایران شناسایی شده که شامل نیمی از 24 نوع ماده معدنی فلزی و 36 نوع از 50گونه ماده غیر فلزی شناخته شده در جهان است. بدین ترتیب وجود بیش از 10 معدن فعال در رتبه جهانی، مبین پتانسیل کشور در بخش معدن است.

به رغم ظرفیت بالای معدنی در اقتصاد ایران بررسی مقادیر مصوب و وصول شده حقوق دولتی حاکی از آن است که بین مقدار انتظاری حقوق دولتی و ارقام مصوب بودجه شکاف بالایی وجود دارد. در سال 1399 متوسط ارزش مواد معدنی استخراج شده هر تن 6/ 334 هزار تومان است. البته بر اساس ماده 60 آیین نامه اجرایی قانون معادن مصوب1392، ظرفیت قانونی دریافت 10 درصد ارزش ماده معدنی یعنی حدود 33 هزار و 460 تومان به عنوان حقوق دولتی وجود دارد. این درحالی است که بر اساس قانون بودجه آن سال متوسط حقوق دولتی تعیین شده برای هر تن ماده معدنی 2874 تومان در نظر گرفته شده بود. مقایسه این ارقام به روشنی حاکی از شکافی به اندازه حدود 27 هزار تومان به ازای هر تن ماده معدنی استخراج شده است.

براساس گزارش سال 1400 مرکز پژوهش های مجلس، حقوق دولتی تعیین شده بر اساس قانون بودجه 1401، معادل 40 هزار میلیارد تومان در نظر گرفته شده است، با این حال بر اساس محاسبات صورت گرفته توسط سازمان برنامه و بودجه و همچنین مرکز پژوهش های مجلس حداکثر امکان وصول، حدود 24 تا 28 هزار میلیارد تومان، به عنوان حقوق دولتی معادن است؛ این در حالی است که محاسبات صورت گرفته، بر فرض ثابت ماندن میزان تولید، قیمت فروش و درصد اعمالی است. درضمن امکان تغییر در نرخ حقوق دولتی، با توجه به مصوبات جلسه ویژه ستاد اقتصادی دولت در راستای حمایت از بورس و میزان تولید آن هم براساس طرح های اکتشافی و نیمه تمام، وجود ندارد. همچنین موضوع قیمت های جهانی و نرخ تسعیر ارز نیز هست که باعث می شود نتوان به صورت قطعی در این زمینه اظهارنظر کرد. نکته قابل توجه دیگر درخصوص حقوق دولتی دریافتی، سهم بالای معادن بزرگ دولتی است. براساس داده های مرکز آمار ایران، حدود 80 درصد میزان ذخایر معدنی کشور در اختیار بخش دولتی و عمومی قرار دارد. اگرچه از نظر تعداد، حدود 97 درصد معادن در حال بهره برداری کشور، مالکیت خصوصی دارد و حدود 2/ 7درصد معادن نیز دولتی اند که در سال 1399 حدود 30 درصد اشتغال کل بخش معدنی (120327 نفر) را به خود اختصاص داده اند. به علاوه قریب به اتفاق واحدهای معدنی دولتی جزو معادن بزرگ مقیاس محسوب می شوند. بر اساس برآوردهای موجود حدود 70 درصد حقوق دولتی پرداختی از معادن تحت اختیار بخش دولتی و عمومی به دست می آید.

چالش های حقوق دولتی در ایران

آنچه مسلم است، به رغم پتانسیل بالای معادن در اقتصاد ایران، دریافت حقوق دولتی معادن بسیار کمتر از پتانسیل های موجود است. براساس این گزارش سه چالش اساسی در حوزه حقوق دولتی وجود دارد. اولین چالش به محاسبه حقوق دولتی و دومین چالش به هزینه کرد حقوق دولتی برمی گردد، اما چالش آخر مربوط به شفافیت اطلاعات و دسترسی به مقررات حوزه معدن است. در این بین در حوزه محاسبه حقوق دولتی، مهم ترین معضل هوشمندنبودن و دقت محدود در تعیین حقوق دولتی است. از دید موسسه، سه عامل در محاسبه حقوق دولتی حائزاهمیت است. اولین عامل، درصد حقوق دولتی برای مواد معدنی مختلف، متفاوت است و در هر سال توسط شورای عالی معادن تعیین و ابلاغ می شود. دومین عامل، قیمت ماده معدنی و آخرین عامل حجم ماده معدنی سر معدن است، اما در جریان بررسی چالش های تعیین درصد حقوق دولتی، ما با عدم احتساب پارامترها و عوامل بیرونی موثر بر کارآیی نرخ حقوق دولتی از قبیل تحولات بازارهای داخلی و جهانی، رکود اقتصادی، مقیاس معدن کاری و ... مواجه می شویم. درضمن شاهد اعمال تغییرات مداوم در درصدهای حقوق دولتی هستیم.

در جریان بررسی چالش های تعیین قیمت پایه ماده معدنی نیز موضوع نظام مند نبودن تعیین قیمت پایه ماده معدنی و تعیین قیمت ماده معدنی سر معدن بر اساس نظر کارگروه تشخیص قیمت استانی و دقیق نبودن رویه حاضر و احتمال بروز خطاهای انسانی، مفسده و... مطرح است. براساس این گزارش چالش بعدی تعیین دقیق حجم ماده معدنی سر معدن است که به تعیین حجم ماده معدنی استخراج شده بر مبنای خوداظهاری و اعمال سلیقه کارشناس استانی و البته ملاک قرار دادن پروانه بهره برداری، نه براساس میزان استخراج واقعی برمی گردد. عامل دیگر در شکل گیری وضع موجود، نبود بانک های جامع اطلاعاتی در حوزه معادن است. سومین عامل نیز دقیق نبودن رویه حاضر و احتمال بروز خطاهای انسانی، وجود مفسده و ... و در نهایت ضعف سازمان نظام مهندسی در استفاده از فناوری های نو جهت رصد فعالیت های معدنی است. براساس این تحلیل، یکی از چالش های اساسی فعالیت های حوزه معدن، عدم شفافیت های شدید در آن است. در این خصوص می توان به عدم انتشار اطلاعات در سامانه های مختلف مرتبط با این بخش اشاره کرد. از جمله اطلاعات مربوط به محاسبه حقوق دولتی در سامانه اطلاعاتی معادن، از قبیل میزان استخراج و قیمت ماده معدنی و ... که به طور کامل در دسترس عموم (به صورت آنلاین) قرار ندارد. وضعیت سایر سامانه های اطلاعاتی فعالیت های معدنی نیز نشان می دهد به رغم تعدد سامانه های اطلاعاتی، گویی شأن ایجاد آنها در جهت ایجاد و ارتقای شفافیت نبوده و حتی تعدد آنها در مواردی به کاهش کارآیی دامن می زند.

چهار سوی جهان

تقریبا در عمده کشورهای جهان، برای فعالیت های معدنی، نظام مالی وضع شده است. این قوانین در هر کشوری متناسب با شرایط جغرافیایی، اقتصادی، اجتماعی و سیاسی آن است. به عنوان مثال در برخی کشورها حقوق دولتی بر اساس تن محصول، گروهی بر اساس ارزش فروش و در برخی دیگر بر اساس معیارهای اصلاح شده ای از سود محاسبه می شود. نرخ حقوق دولتی در برخی کشورها برای کالاهای معدنی مختلف متفاوت است و در برخی تفاوتی وجود ندارد.

فارغ از تفاوت نظام مالی فعالیت های معدنی کشورهای مختلف، در گروهی از کشورها همچون گرینلند، مکزیک، سوئد و زیمبابوه حقوق دولتی وضع نشده است. کشورهایی که این حقوق را اعمال نمی کنند به دو دلیل است. دلیل اول، تمایل به اعمال اصول مالیاتی بدون تبعیض در بخش های اقتصادی است، اما دلیل دوم ارائه شرایط سرمایه گذاری مطلوب برای جذب سرمایه گذاری در یک بازار رقابتی جهانی است. درمقابل در اکثر کشورهایی که حقوق دولتی را تکلیف می کنند، دولت ها به دنبال سطحی از حقوق دولتی با نرخ و روش محاسبه بهینه و رقابتی هستند. دلایل آنها نیز اخذ مابه ازای حق استفاده از منبع غیرتجدیدپذیر ملی توسط فرد یا گروهی خاص است. البته دلیل دیگر، ایجاد درآمد برای دولت است چون انواع مختلفی از مالیات ها می توانند بر بخش مواد معدنی اعمال شوند. بررسی سیستم حقوق دولتی در بیش از ۳۵کشور نشان می دهد، اکثر روش های محاسبه حقوق دولتی بر مبنای «واحد »؛ «ارزش » و یا «سود » است. البته برخی کشورها از سیستم های ترکیبی استفاده می کنند، یعنی آنها در جریان محاسبه حقوق دولتی، دو روش از سه روش را با هم ترکیب می کنند. رایج ترین روش های مورد استفاده، سیستم های مبتنی بر واحد و مبتنی بر ارزش هستند و سیستم های مبتنی بر سود، به ویژه در اقتصادهای نامتجانس، مورد استفاده قرار می گیرند.

کشورهای منطقه آسیا -پاسیفیک: منطقه

آسیا -پاسیفیک، دارای تنوع غنی از ملت ها با فرهنگ ها و سیستم های حکومتی بسیار متفاوت است. در این منطقه برخی از کشورها برای پرداخت به دولت مرکزی یک حقوق دولتی اعمال می کنند؛ اما برخی دیگر ترجیح می دهند که این حق در سطح استانی یا محلی اعمال شود، در واقع بیشتر دولت ها حقوق دولتی مبتنی بر واحد را بر مواد معدنی عمده و حقوق دولتی مبتنی بر ارزش را بر مواد معدنی دیگر تکلیف می کنند. بدین ترتیب مبنای ارزش از کشوری به کشور دیگر متفاوت است و معمولا ارزش بازار ملاک است. درضمن برخی کشورها در این منطقه تعویق یا کاهش پرداخت حقوق دولتی را در طول دوران سخت ممکن می سازند، اما بیشتر آنها این کار را نمی کنند. معافیت از حقوق دولتی در این منطقه عموما نادر است. در چین تنها ۱۴معافیت جزئی را می توان برای چند سال اول، در زمان سرمایه گذاری در استان های توسعه نیافته شمال غربی، در فناوری معدن جدید یا در پروژه های حاشیه ای مشاهده کرد. دولت اندونزی نیز نوعی معافیت مالیاتی را به مدت 10 سال برای پروژه های بزرگ مقیاس در تعدادی از فلزات پایه در نظر گرفته است.

درضمن حقوق دولتی مجاز بر اساس ارزش یک معمولا در محدوده ۲ تا ۴ درصد قرار دارد. استرالیا: در استرالیا حقوق دولتی در سطح استانی (ایالتی) تعیین و جمع آوری می شود. مقررات سیستم حقوق دولتی بسیار دقیق هستند و از یک نوع مواد معدنی به نوع دیگر متفاوت هستند. اکثر ایالات استرالیا حقوق دولتی واحد محور را بر مواد معدنی صنعتی و حقوق دولتی ارزش محور را به انواع دیگر تکلیف می کنند. یک ایالات از یک سیستم مبتنی بر سود برای همه مواد معدنی استفاده می کند، اما در دو ایالت دیگر، حقوق دولتی مبتنی بر سود تنها برای تعداد محدودی از مواد معدنی خاص اعمال می شود. در ضمن در بیشتر ایالات استرالیا، تعویق اما نه معافیت، به طور کلی مجاز است و برخی از ایالت ها در طول دوران سخت اجازه تعویق یا کاهش حقوق دولتی را می دهند. این امر با تمدید تاریخ پرداخت و در نتیجه به تاخیرانداختن اقدام مصادره برای وصول حقوق دولتی حاصل می شود. به علاوه یک شرکت برای واجد شرایط بودن باید نشان دهد که جریان نقدی آن منفی است و بودجه کافی برای پرداخت حقوق دولتی تا تاریخ مقرر را ندارد. نکته قابل توجه این است که دوره های تعویق به طور کلی کوتاه هستند، زیرا فرض بر این است که مشکلات جریان نقدی موقتی است و شرکت ها قادر به غلبه بر آنها هستند.

درضمن در استرالیا نرخ فدرال حقوق دولتی با نرخ های ایالتی یکسان است و با توجه به نوع ماده معدنی، نرخ حقوق دولتی بر پایه درصدی از ارزش ماده (از 2/ 0 تا 10 درصد) متغیر است. البته برای حمایت از معادن کوچک مقیاس، حقوق دولتی از فعالیت های با سود سالانه بیشتر از ۷۵ میلیون دلار استرالیا اخذ می شود. درضمن استرالیا از اول جولای 2012 دریافت مالیات اجاره منابع معدنی را برای پروژه های سنگ آهن و زغال سنگ به صورت فله ای به استثنای معدن کاران کوچک تصویب کرده که به صورت مقطوع با نرخ مالیات 30 درصد اعمال می شود، اما پروژه های معدنی 25 درصد این نرخ را به عنوان کمک هزینه استخراج دریافت می کنند. همچنین برای رضایت معدن کاران در استرالیا، دارایی های جدید مورد استفاده در اکتشاف و استخراج، جزو دارایی ها درج نمی شود که همین امر به ورود مجدد سود معدن کاری به بخش معدن منجر می شود.

نکاتی برای سیاستگذاری

بررسی وضع موجود حقوق دولتی در کشور نشان می دهد، حقوق دولتی در ایران متناسب با پتانسیل های معدنی کشور نیست. براین اساس از نگاه کارشناسان واقعی شدن این حقوق یکی از الزامات در راستای توسعه معادن است. بر همین مبنا موسسه مطالعات و پژوهش های بازرگانی 16پیشنهاد برای رفع و بهبود موانع موجود ارائه کرده است. اولین پیشنهاد مبنی بر واقعی شدن حقوق دولتی معادن از طریق هوشمندسازی محاسبات (با استفاده از نرم افزار) است. درضمن توصیه می شود متغیرهایی نظیر محل، موقعیت و ذخیره معدن، روش استخراج، میزان و نوع کانه آرائی در نظر گرفته شود.

نکته دیگر این است که ملاحظات زیست محیطی و تعهدات بهره بردار در محاسبه حقوق دولتی لحاظ شود. تقویت سیستم های نظارت بر فعالیت های معدنی از جمله سازمان نظام مهندسی و همچنین ملاک عمل قرارگرفتن قیمت های بورسی یا قیمت های صادراتی برای تعیین ارزش ماده معدنی سر معدن راهکارهای دیگر برای اصلاح شرایط موجود است. از دید موسسه، محاسبه حقوق دولتی به صورت پویا و ایجاد تمایز برای معادن بزرگ با سایر معادن و اعمال ضریب کاهشی میزان حقوق دولتی برای معادنی که با شرایط سخت و بدون زیرساخت کار می کنند، نکات دیگری است که باید مورد توجه قرار گیرد. از دید موسسه، الزام به حضور مسوولان فنی مقیم در محل معدن به انتخاب سازمان نظام مهندسی هر استان؛ ایجاد ارتباط با سامانه های مالیاتی و میزان خوداظهاری معدن کاران درخصوص میزان استخراج نیز باید مورد توجه قرار گیرد.

در این بین ایجاد بانک اطلاعات فعالیت های معدنی و صنایع معدنی و شفاف سازی فرآیندهای مرتبط با ارائه اطلاعات حوزه معدن از طریق ایجاد سیستم کاداستر الکترونیک و پیاده سازی الزامات طرح شفافیت صنایع معدنی نکات دیگری است که باید در جریان تعیین حقوق دولتی مدنظر قرار گیرد. کارشناسان موسسه به موضوعاتی همچون تجمیع سامانه های مرتبط با حوزه معدن، به کارگیری فناوری های پیشرفته تصویربرداری و نقشه برداری هوایی، ماهواره ای، فراطیفی و به کارگیری پهپادها در تصویربرداری؛ استفاده از هوش مصنوعی برای تعیین حجم دقیق ماده معدنی استخراج شده و نصب باسکول هوشمند در معادن برای کنترل میزان خروج مواد معدنی نیز تاکید می کنند.

 

دیدگاه تان را بنویسید